You are here

Perinteinen kehitysapu ei riitä

Stephen Browne
21.11.2007

Kehitysapu ei nykymuodossaan toimi. Uudistukseen ei riitä pelkkä määrärahojen kasvattaminen, vaan kehitysyhteistyössä kaivataan radikaalia suunnanmuutosta. Esimerkiksi velkojen anteeksianto, reilumpi maailmankauppa, globaalien julkishyödykkeiden tarjonta ja ilmastonmuutoksen torjunta olisivat nykymuotoista kehitysapua tehokkaampia avustuskeinoja.

Jälleen yksi kesä, jälleen yksi G8-huippukokous ja jälleen yksi mahdollisuus maailman rikkaimmille valtioille voivotella köyhimpien maiden kurjuutta. Ei ihme, että maailman päämiesten ja kansainvälisten järjestöjen kokoontuminen Heilingedammiin Saksaan 6.–8. kesäkuuta 2007 saattoi vaikuttaa vain viimeisimmältä näytökseltä merkityksettömien julistusten loputtomassa virrassa.

Heinäkuussa 2005 Lontoon pommitusten keskeyttämässä Gleneaglesin-kokouksessa Skotlannissa G8-maat lupasivat kaksinkertaistaa Afrikkaan lahjoittamansa kehitysavun. Julistuksen jälkeen anteeksi on annettu merkittävä osa öljyrikkaan Nigerian velasta, mutta uutta kehitysapua mantereelle ei ole juurikaan ohjattu. Vuonna 2006 Eurooppa kasvatti kehitysapuaan, kun taas suurimmat G8-talousmahdit Yhdysvallat ja Japani vähensivät omaansa.

Pitäisikö huolestua siitä, että kehitysyhteistyön julkilausutut tavoitteet jäävät toistuvasti saavuttamatta? Vai pitäisikö ennemmin kyseenalaistaa tavoitteiden mielekkyys ylipäätään?

Kehitysaputavoitteiden asettaminen ei ole uusi ilmiö. Vuoden 1969 Pearsonin raportti [1] suositteli, että rikkaiden maiden yksityisen ja virallisen tuen kehitysmaille tulisi olla vuosittain yksi prosentti kunkin maan bruttokansantuotteesta. Vuonna 1970 Yhdistyneet kansakunnat vahvisti virallisen kehitysavun tavoitteeksi 0,7 prosenttia, jonka saavuttamiseen lukuisat lahjoittajamaat ovat sittemmin ilmoittaneet pyrkivänsä. Viisi valtiota on jo yltänyt tavoitteeseen: Norja, Ruotsi, Tanska, Alankomaat ja Luxemburg. Muut Euroopan maat sopivat Monterreyn kehitysrahoituksen konferenssissa vuonna 2002 asettavansa aikataulun 0,7-tavoitteen saavuttamiselle.

Toisin kuin EU-maat, Yhdysvallat ja Japani eivät aseta tavoitteita. Onkin hyvä pohtia, mitä määrärahoille asetettu tavoite merkitsee. Perustuuko se realistiseen arvioon siitä, millaisia voimavaroja "kehittyneen" tason saavuttaminen edellyttää?

1960-luvulla ja silloisen kehityskäsityksen valossa tavoitteella oli tarkoituksensa. Kehityksen – joka rinnastettiin usein taloudelliseen kasvuun – oletettiin tuolloin riippuvan pääasiassa sijoituspääomasta, jota kehitysmailta puuttui ja jota kehittyneet maat pystyivät tarjoamaan.

Kysymys laadusta
Nykyään kehitysyhteistyön määrärahatavoitteella ei ole samanlaista perustaa. Summa, joka vastaisi 0,7 prosenttia rikkaiden valtioiden vuoden 1970 bruttokansantuotteesta, saavutettaisiin nyt huomattavasti pienemmällä prosenttiosuudella. Ja vaikka kuvittelisimme yhä, että kehitys riippuu erityisesti taloudellisista tekijöistä, on kehitysavun lisäksi olemassa monia muita tapoja siirtää varallisuutta pohjoisesta etelään, esimerkiksi vientitulot, siirtolaisten rahalähetykset tai kotimaiset julkiset ja yksityiset rahoituslähteet.

Itse asiassa Pearsonin raportin alkuperäinen tavoite, joka piti sisällään yksityisen rahoituksen, on ylitetty roimasti jo vuosia sitten. Yksityisten ulkomaisten suorien sijoitusten virta pohjoisesta etelään ylittää moninkertaisesti virallisen kehitysavun. Center for Global Development -ajatushautomo toteaakin, että "0,7 prosentin tavoite laskettiin sellaisten oletusten perusteella, jotka eivät enää pidä paikkaansa, ja oikeutettiin mallilla, joka ei ole enää uskottava." [2]

Sikäli kun kehitysaputavoitteiden asettamisella on yhä jokin tarkoitus, se on luoda ja ylläpitää liikettä kohti virallisen kehitysavun korotusta. Valtaosa kehitysavun antajamaista ei ole saavuttanut 0,7 prosentin tavoitetta, mutta ne ovat kuitenkin todenneet köyhille maille osoitetun tuen lisäämisen tarpeelliseksi. Kehitysavun tavoitteilla onkin tärkeä rooli rikkaiden maiden poliitikkojen ja heidän kannattajiensa muistuttaessa hallituksia solmimistaan sitoumuksista. Tavoitteisiin sitoutumisen myötä apua ei ainakaan supisteta.

Varsinainen ongelma ei kuitenkaan ole kehitysavun määrä, vaan sen laatu ja käyttö. Monet tutkimukset osoittavat, ettei perinteisellä kehitysavulla ole ratkaisevaa vaikutusta [3]. Jos kehitysaputavoitteet auttavat vain kasvattamaan avun määrää avustuksen laadullisten muutosten sijaan, huomattavampaa edistystä on turha toivoa.

Kehitysyhteistyön neljä ongelmaa
Nykyisessä kehitysavussa on neljä keskeistä vinoutumaa:

1) Suurin osa avusta on suurten ja kalliiden julkisten laitosten hallinnoimaa, ja jokaisella näistä laitoksista on omat toimintamallinsa.

Maailma on pullollaan kehitysavun parissa työskenteleviä laitoksia, virastoja, konsultteja ja kansalaisjärjestöjä, joiden rahoitus otetaan kehitysapuvaroista. Jokaisella toimijalla on omat raportointi- ja arviointijärjestelmänsä ja jokainen on tilivelvollinen omalle hallintoelimelleen – vastuu on siis ylöspäin palkanmaksajille, ei alaspäin kehitysavusta todella hyötyville.

2) Tarjontaa on liikaa ja se on päällekkäistä.

Tarjonta ohjaa toteutuvaa kehitysapua eli apu on aina ennalta rahoitettua. Tarjonnan määrittelyvaltaa kehitysyhteistyössä ei pidä vähätellä. Varakkaat kehitysavun toimijat edistävät kukin omaa erityistä ratkaisuaan kehitysongelmiin, mikä johtaa tarjottavien palveluiden päällekkäisyyteen. Eräät Afrikan valtiot ottavat vastaan keskimäärin yli 20 lahjoittajalähetystöä viikossa. Kaikilla tulijoilla on omat toimintatapansa, tyylinsä ja tavoitteensa. Valtaosalla projekteista ei ole juurikaan kehitysvaikutuksia, vaan ne suunnitellaan ensisijaisesti oikeuttamaan niille myönnettyjen resurssien käyttö.

3) Avunsaajamaat valikoituvat pohjoisen poliitikkojen ja lahjoittajien intressien perusteella.

Avun kohdemaiden valintakriteerit määritellään ennemmin lahjoittajamaiden poliittisten intressien kuin saajamaiden tarpeiden mukaan. Lahjoittajamaat voivat monenkeskisessä järjestelmässä myös vaikuttaa avunsaajien valintaan asettamalla ehtoja ja kohdentamalla apuaan. Esimerkiksi kaupalliset, historialliset, geopoliittiset ja turvallisuuspoliittiset näkökulmat vaikuttavat siihen, minne apua annetaan. Näin ollen kaikista köyhimmät maat, joissa valtiorakenteet saattavat olla heikkoja tai jopa romahtaneita, eivät yleensä ole niitä, jotka houkuttelisivat eniten tukea. Vaikka voisi kuvitella, että kehitysapua suunnattaisiin eniten kaikista kehittymättömimpiin maihin, näin ei kuitenkaan ole.

4) Kehitysavun sisältöön ja ehtoihin vaikuttavat ensisijaisesti avunantajat avunsaajien sijaan, eivätkä ratkaisut ole kestäviä.

Kehitysyhteistyön tekijät suosivat itse kehittämiään toimintatapoja, jotka puolestaan heijastelevat akateemikkojen ja tutkijoiden luonnostelemia kehityksen malleja. Vaihtuvat teoreettiset mallit luovat kehyksen, joiden mukaan avunantajaorganisaatiot suunnittelevat omat käytännön kehitysratkaisunsa.

Ulkopuolelta syntyneet ratkaisut eivät yleensä toimi. Useimmiten ne ovat päälle liimattuja ja toteutetaan ilman, että paikallisia instituutioita vahvistettaisiin sisältäpäin. Tuetut instituutiot saattavat myös jäädä kokonaan yhteiskunnasta irrallisiksi, niin kutsutuiksi enklaaveiksi.

Projekteja varten perustetut ”implementointiyksiköt” tarjoavat hyvän esimerkin. Rahoittajalähtöinen projektiyksikkö perustetaan valvomaan rahoittajien toiveiden toteutuminen kohteessa. Yksikkö työllistää sekä ulkomaista että paikallista työvoimaa palkalla, joka ylittää reilusti paikallisen tulotason. Kun projekti päättyy, yksikkö lähtee, eikä kohteeseen jää hankkeesta juuri mitään kestävää. Enklaavit toimivat samalla periaatteella. Ne jättävät jälkeensä surullisia muistutuksia päättyneistä taloudellisista satsauksista: tyhjiä kouluja ja sairaaloita, rapistuvia valtateitä ja liettyneitä patoaltaita.

Neljä ehdotusta kehitysyhteistyön uudistamiseksi
Tosiasia on, että kehitystä syntyy tehokkaammin hienovaraisella tuella kuin suoranaisella holhoamisella, jota suurin osa kehitysyhteistyöstä tällä hetkellä edustaa. Uusilla lähestymistavoilla voitaisiin saavuttaa parempia tuloksia. Luettelen seuraavaksi neljä esimerkkiä kehitysyhteistyön tehostamisesta.

Ensinnäkin kehitysavun lahjoittajamaat voisivat antaa anteeksi enemmän kehitysmaiden velkoja. Köyhimpien maiden velat pitäisi pyyhkiä pois kokonaan sen sijaan, että pitkitetään velkataakkaa myöntämällä lisää kahden- tai monenkeskistä lainaa esimerkiksi Maailmapankista. Ulkopuolinen rahoitus tulisi myöntää avustuksena, joka käytettäisiin yhteisesti hyväksyttyihin talouskasvua edistäviin ja inhimillisiin tarpeisiin vastaaviin ohjelmiin, kuten vuosituhattavoitteisiin.

Toiseksi kehitysavun lahjoittajat voisivat edistää maailmankauppaa ja lakata asettamasta tuontirajoituksia köyhimmille maille. Kauppa-avusta (aid for trade) puhutaan nykyään paljon, mutta käytännössä kehitysmaat törmäävät yhä korkeisiin tulleihin yrittäessään tuoda pidemmälle jalostamiaan tuotteita länsimaihin. Niin sanotut lahjoittajamaat nettoavat huomattavasti enemmän tuontimaksuista kuin mitä ne lahjoittavat kehitysapuna. Ja samaan aikaan kuin maailmankaupan säännöt pyrkivät rajoittamaan kehitysmaiden mahdollisuuksia tukea viljelijöitään, rikkaiden maiden maataloustuet ovat noin kolminkertaiset viralliseen kehitysapuun verrattuna (yli 300 miljoonaa Yhdysvaltain dollaria). Kauppa kehitysyhteistyön välineenä hyödyttäisi kaikkia, myös rikkaiden maiden kuluttajia.

Kolmanneksi kehitysmaat tarvitsevat maailmanlaajuisia julkishyödykkeitä pikemmin kuin lahjoituksia. Varoja tulisi ohjata enemmän rokotteisiin ja lääkkeisiin, jotka uhkaavat miljoonia lapsia ja aikuisia. Aids, tuberkuloosi ja malaria tappavat kehitysmaissa yli kuusi miljoonaa ihmistä vuosittain. Niitä vastaan taisteleva Global Fund -rahasto tarvitsee lisää rahoitusta, samoin immuniteetin kehittämisen ja rokotusohjelmien edistämiseksi työskentelevä julkisen ja yksityisen sektorin yhteinen GAVI Alliance. Molempien tavoitteet ovat järkeviä. Vastaavat yleisiä hyötyjä edistävät hankkeet voisivat auttaa poistamaan myös konfliktien ja väkivallan, ihmiskaupan, huumeiden, pienaseiden ja maamiinojen kaltaisia kaikkien yhteisiä ongelmia.

Neljänneksi kehitysyhteistyössä on huomioitava ilmastomuutoksen ja sen aiheuttamien, etenkin köyhille maille tuhoisien seurausten torjuminen. Varoja tarvitaan teknisten hiilidioksidipäästöjä leikkaavien ratkaisujen kehittämiseen.

Toivottavasti kuulemme seuraavaan, Japanissa 7.–9. heinäkuuta 2008 pidettävään G8-kokoukseen mennessä kehitysyhteistyön aiempaa tarkoituksenmukaisemmista tavoitteista: laajemmasta velkojen anteeksiannosta (eikä pelkästään öljyntuottajamaille myönnetyistä), Dohan-kierroksen aidosti köyhien maiden kehitysintressejä tukevista johtopäätöksistä, rauhanturvaamisen lisärahoituksesta, huumeongelmien purkamisesta ja kestävistä energiaratkaisuista.

Jotta G8-maat voisivat saada aikaan enemmän hyvää, niiden täytyy arvioida uudelleen kehityspolitiikkaansa; vähentää ehdollistetun kehitysavun ja vääristyneen kaupan synnyttämiä haittoja ja luoda suotuisampaa globaalia ympäristöä.

Perinteinen avun kohdentaminen ei riitä.

Stephen Browne on Genevessä sijaitsevan International Trade Centerin apulaisjohtaja. Artikkeli on alun perin julkaistu openDemocracy-sivustolla kesäkuussa 2007.

Suomennos Jenni Karjalainen

VIITTEET
[1] Maailmanpankin pääjohtaja Robert S. McNamara pyysi elokuussa 1968 Kanadan entistä pääministeriä, Nobel-palkittua Lester B. Pearsonia muodostamaan kehitysapua arvioivan työryhmän. Ryhmä julkaisi loppuraporttinsa Partners in Development vuoden 1969 syyskuussa.

[2] Clemens, Michael ja Todd Moss (2005). Ghost of 0.7%: Origins and Relevance of the International Aid Target.

[3] Browne, Stephen (2006). Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? ja
Riddell, Roger C. (2007). Does Foreign Aid Really Work.

Talouden paikat: