You are here

Monenkeskisen kehitysrahoituksen uudistaminen

Yilmaz Akyüz
8.11.2007

Kehitysrahoitus on paitsi riittämätöntä, myös laadullisesti puutteellista. Ongelmia on niin yksityisessä ja valtioiden välisessä kuin monenkeskisessä rahoituksessa. Usein apua myönnetään enemmän sen antajan kuin vastaanottajan intressien mukaan. Nykyiset rahoitusrakenteet kaipaavatkin päivitystä. Myös uusien rahoituslähteiden mahdollisuudet olisi käytettävä hyväksi.

Kaikki ovat yhtä mieltä siitä, että tyydyttävän talouskasvun saavuttaminen ja köyhyyden vähentäminen kehitysmaissa edellyttää merkittävästi lisää ulkoista rahoitusta. YK:n kauppa- ja kehitysjärjestö Unctadin arvion mukaan kehitysrahoitus Saharan eteläpuolisessa Afrikassa pitäisi kaksinkertaistaa, mikäli näihin tavoitteisiin haluttaisiin päästä. Meksikon entisen presidentin Ernesto Zedillon johtama korkean tason paneeli paneeli päätyi samaan arvioon kaikkien kehitysmaiden osalta [1]. Useiden laskelmien mukaan YK:n vuosituhattavoitteiden saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä vaatisi 50–150 miljardia Yhdysvaltain dollaria lisää rahoitusta nykyiseen verrattuna.

Mistä tämä raha sitten tulisi? Ja onko paras keino yksityinen rahoitus, monenkeskinen laina vai kahdenkeskiset lainat ja avustukset?

Yksityinen rahoitus ei ole luotettava rahoituksen lähde useimmille kehitysmaille. Monenkeskiset rahoituslaitokset ovat yhä harvinaisempi kehitysrahoituksen väline. Kahdenkeskinen apu on paitsi liian vähäistä, vaikutuksiltaan kyseenalaista. Sen saatavuus ja kohdentaminen riippuvat paljolti poliittisista olosuhteista.

On siis tarvetta kehitysrahoituksen perusteelliselle uudelleenarvioinnille. Todellisen uudistuksen ei pitäisi koskea vain uusia kehitysrahoituksen lähteitä, vaan myös uudenlaisia tapoja kohdentaa voimavaroja. Erityisesti kehitysavun tulisi lakata olemasta monenkeskisen rahoituksen keskeisin elementti. Tätä rahoitusta hoitavat instituutiot tulisi uudistaa perin pohjin mitä tulee toimenkuvaan ja resursseihin.

Yksityinen rahoitus: epätasaista ja epäluotettavaa
Maailmansotien jälkeen on nähty kaksi nousu- ja laskusuhdannetta kehitysmaiden yksityisessä rahoituksessa. Ensimmäinen näistä alkoi 1970-luvun alussa ja loppui 1980-luvun velkakriisiin, toinen alkoi 1990-luvun alussa ja päättyi vuoden 1998 finanssikriisiin.

Ensimmäistä yksityisen rahoituksen kasvukautta vauhditti öljyn ylijäämiin ja Yhdysvaltain kasvavaan ulkoiseen vajeeseen liittyneen kansainvälisen likviditeetin kasvu, jota vauhditti teollisuusmaiden rahoitusmarkkinoiden sääntelyn purkaminen ja eurodollarimarkkinoiden kasvu. Ylimääräistä rahaa kierrätettiin syndikoitujen eli usean pankin yhdessä järjestämien lainojen muodossa. Bretton Woods -laitokset Maailmanpankki ja IMF tukivat tätä globaalin kysynnän romahtamisen pelossa.

Yhdysvaltain nousseet korot ja maailmanlaajuinen taantuma aiheuttivat kuitenkin vaikeuksia lainojen takaisinmaksuissa. Tämän seurauksena pankit lainasivat vähemmän, mikä pakotti velalliset maat luomaan kaupan ylijäämiä velanhoidon maksuihin tuonnin ja kasvun kustannuksella. Tuloksena oli velkakriisi, joka merkitsi menetettyä vuosikymmentä monille Afrikan ja Etelä-Amerikan talouksille.

Toinen buumi tuli lähes kymmenen vuoden yksityisen kehitysrahoituksen suvantokauden jälkeen. Kehitystä rohkaisi niin sanottu Bradyn suunnitelma, joka sisälsi valtionobligaatioiden uudelleenjärjestelyjä, yksityistämistä sekä talouden vapauttamista ja vakauttamista kehitysmaissa. Lisäksi rahan määrän nopea kasvu ja Yhdysvaltain ja Japanin koronlaskut talouden hiipuessa kiihdyttivät trendiä. Toisin kuin ensimmäisen buumin aikaan, suuri osa yksityisestä rahasta tuli rahasto- ja osakesijoituksina pikemmin kuin lainoina. Useimmiten motiivina sijoittajilla oli nopea tuotto ja arbitraasimahdollisuudet (ks. määritelmä ohessa). Kun sijoitukset vähenivät, velkaantuneiden maiden rahaliikenne ulospäin kääntyi jälleen negatiiviseksi ja tulotaso ja työllisyys pienenivät.

Kolmas tällainen sykli alkoi vuosituhannen vaihteessa. Yksityistä pääomaa alkoi virrata hyvien olosuhteiden ansiosta: korot olivat historiallisen alhaalla, rahaa liikkeellä paljon, hyödykkeiden hinnat korkealla ja kansainvälinen kauppa kukoisti. Pääoman liike kehitysmaihin ylitti 1990-luvun huipun. Useimmat kehitysmaat ovat päässeet osallisiksi tästä kehityksestä.

Kuitenkin rahoitusmarkkinat ovat jälleen epävakaita, kun hinnat ja valuuttakurssit ovat kaukana luonnollisesta tasostaan. Öljyn hinnan ja korkotason noustessa, kaupan epätasapainon jatkuessa useissa maissa ja dollarin arvon heittelehtiessä tämäkin noususuhdanne kehitysmaiden yksityisessä rahoituksessa on taittumassa. Osa nousevien markkinoiden pörsseistä ja valuutoista on jo kokenut jyrkkiä laskuja. Jälleen ulkoisesta rahoituksesta riippuvaisten maiden talouskasvu on vaarassa tiukentuneissa rahoitusolosuhteissa.

Suorien ulkomaisten investointien koetaan olevan luotettava kehitysrahoituksen lähde. Ongelmana on se, että kehitysmaissa suuri osa niistä on kohdistettu jo olemassa olevan toiminnan ostamiseen ja fuusioihin eikä uuden tuotannon käynnistämiseen. Suorien ulkomaisten investointien viimeaikaista kasvua ei Bretton Woods -laitosten puheista huolimatta voikaan pitää merkkinä paremmista rahoitusnäkymistä kehitysmaissa. Unctadin vuoden 2005 Afrikka-raportti paljastaa, että merkittävä osa uusista investoinneista on sijoitettu öljykenttiin ja mineraalikaivoksiin muutamassa konfliktista toipuvassa maassa, joista kyseisiä luonnonvaroja on vasta löydetty.

Monenkeskiset lainat: taakka vai helpotus?
Monenkeskiset rahoituslaitokset ovat enenevässä määrin pikemmin taakka kuin apu kehitysmaille. Joka vuosi vuodesta 1991 lähtien nettotulonsiirrot (lainat miinus niiden takaisinmaksut ja korot) kehitysmaihin Maailmanpankkiin kuuluvasta Kansainvälisestä jälleenrakennus- ja kehittämispankista IBRD:stä ovat olleet negatiivisia. Vuodesta 2002 myös nettomaksut ovat olleet negatiivisia.

Kokonaisuudessaan IBRD ei siis osallistu mitenkään kehitysrahoitukseen, paitsi että se tarjoaa rahoitusta, jotta se saisi perittyä saataviaan kehitysmailta. Pitkälti sama pätee alueellisiin kehityspankkeihin. Ehtojen ja byrokratian myötä ongelmaksi on muodostunut, että ne maat, jotka olisivat oikeutettuja IBRD:n lainoihin, luottavat yksityismarkkinoihin niin pitkään kuin pystyvät, vaikka joutuvatkin tällöin maksamaan enemmän. Toisaalta monet köyhimmistä maista, jotka tarvitsisivat ulkoista rahoitusta, eivät ole oikeutettuja IBRD:n lainoihin.

Kansainvälinen kehitysjärjestö IDA on ainoa Maailmanpankin nettorahoituslähde kehitysmaille. Kuitenkin IDA:n rahansiirrot kehitysmaihin ovat kovin pieniä, yhteensä vain 4–5 miljardia dollaria vuodessa kaikille lainoihin oikeutetuille maille.

Kun lasketaan IBRD:n ja IDA:n rahoituspanokset yhteen, Maailmanpankin vuosittainen rahoitus kehitysmaihin on noin 1,2 miljardia dollaria miinuksella. IBRD:n rahavirta myös Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan on negatiivista. Kaikkiaan Maailmanpankin rahansiirrot ovat positiivisia, kuitenkin alle kaksi miljardia eli noin kymmenys siitä, mitä tarvittaisiin. Otos köyhimmistä kehitysmaista paljasti, että ne saivat vuonna 2004 Maailmanpankilta kolme miljardia dollaria kehitysrahoitusta, mutta yksityisiä lahjoituksia kymmenen miljardin edestä [2].

Mitä tulee Kansainväliseen valuuttarahastoon IMF:ään, lainat sen köyhyydenvähentämis- ja kasvurahastosta PRGF:stä ovat vain pieni osa kehitysmaille tarjottua rahoitusta. Viimeisten vuosien aikana IMF on keskittynyt lähinnä finanssialan pelastusoperaatioihin nousevilla markkinoilla, joilla se on joutunut pelastamaan ylikansallisia luotottajia ja lainaajia kriisin hetkillä. Vuoden 2004 lopussa PRGF:n luottokanta oli alle 9 900 miljardia dollaria, siis noin 10 prosenttia IMF:n kokonaisluottokannasta. Vuonna 2005 PRGF-lainoja myönnettiin alle 500 miljoonan dollarin arvosta.

IMF:n rooli kehitysmaiden rahoittamisessa on pienenemässä. Kaikki suuret nousevat markkinat Turkkia lukuun ottamatta ovat maksaneet velkansa ja poistuneet IMF:n valvonnasta. Näin rahaston asiakaskuntaan kuuluvat enää kaikkein köyhimmät maat. Tässä tilanteessa järjestön on vaikea toteuttaa sitä tehtävää, mitä varten se luotiin, eli vakauttaa kansainväliset finanssimarkkinat.

Myös IMF:n taloudellinen toimintakyky tulee kyseenalaiseksi; rahan lainaaminen köyhille maille ei kata valuuttarahaston kuluja. IMF saakin hallinnollisiin kustannuksiin tarvittavat 800 miljoonaa vuodessa ensisijaisesti nouseville markkinoille myönnettävistä kriisilainoista. IMF:n taloudellinen toimintakyky riippuu siis taloudellisesta epävakaisuudesta ja kriiseistä nousevilla markkinoilla.

Kehitysapu: ratkaisu vai ongelma?
Joko suoraan tai monenkeskisten rahoituslaitosten kautta myönnettävät edulliset lainat ja lahjoitukset ovat ainoa suurempi virallinen kehitysrahoituksen lähde. Ongelmana ei ole ainoastaan riittävyys, vaan on olemassa suurempi, poliittinen probleema. Kehitysapu on ensisijaisesti postkolonialistinen kylmän sodan väline, jonka saatavuus ja kohdentaminen riippuvat enemmän poliittisista olosuhteista kuin tarkoituksenmukaisuudesta, palvellen näin pikemmin lahjoittajien kuin vastaanottajien tarpeita.

Kuten jo mainitsin, suuri osuus Bretton Woods -laitosten kautta kulkevasta kehitysrahoituksesta riippuu enemmän eri maiden hallitusten myöntämästä kehitysavusta kuin näiden instituutioiden säännöllisistä tulonlähteistä. Toisin kuin kaupankäynnissä, rahoituksessa ei pidetä kahdenkeskistä ja monenkeskistä toimintaa uhkina toisilleen. Päinvastoin ne koetaan toisiaan täydentäviksi. Tämä lähestymistapa kehitysrahoitukseen hallitsee velkahankkeita, kuten HIPC-velkaohjelmaa (Heavily Indebted Poor Countries Initiative), joka yhdistää 37 vaikeimmin velkaantuneen maan kahdenkeskiset ja monenkeskisten instituutioiden kautta toteutetut lainasopimukset Pariisin klubille, mikä parantaa poliittista liikkumatilaa.

Riippuvuus muutaman lahjoittajan päätöksistä on suurin Maailmanpankin ja IMF:n hallintorakenteiden puutteista. Nousevien markkinoiden pelastusoperaatioissa on tullut tavaksi yhdistää IMF:n raha ja suurten maiden lahjoitukset. Tämä on lisännyt IMF:n suurimpien osakkeenomistajien sananvaltaa lainapäätöksissä. IDA on ollut tärkeä osa prosessia, jossa Maailmanpankki on tullut riippuvaisemmaksi lahjoittajistaan, minkä seurauksena järjestön sihteeristön itsenäisyys on vähentynyt ja hallinto politisoitunut.

Riippuvaisuus lahjoituksista vain vahvistuisi, mikäli IDA jäisi Maailmanpankkiin samaan aikaan, kun rahasta yhä suurempi osa annettaisiin lahjoituksina. Koska monet IDA-maat ovat jo vaikeasti velkaantuneita ja merkittävän velkojen anteeksiannon tarpeessa, on avun lahjoittaminen välttämätöntä.

Rahoituslaitosten uudistaminen
Näin ollen ensiksi pitäisi erottaa toisistaan kahdenkeskiset ja monenkeskiset järjestelyt kehitysrahoitukselle ja velalle. On toki itsenäisten kansallisvaltioiden oma päätös solmia kahdenkeskisiä sopimuksia, mutta nämä pitäisi pitää monenkeskisen järjestelmän ulkopuolella. Tämä tarkoittaa lahjoittajien johtamien instituutioiden erottamista Bretton Woods-laitoksista: IDA pois Maailmanpankista ja PRGF ulos IMF:stä. Järjestelyyn liittyvät rahasummat olisivat verrattain pieniä, mutta vaikutus järjestöjen hallintoon mahdollisesti ratkaiseva.

Euroopan unioni julkisti taannoin suunnitelman perustaa Maailmanpankista erillinen rahasto kanavoimaan Euroopan apua Afrikkaan. EU haluaa, että kehitysapurahat käytettäisiin eurooppalaisten menettelytapojen mukaan. EU:lla ei myöskään ole mielestään riittävää vaikutusvaltaa Maailmanpankissa. Tämä on jälleen osoitus poliittisen päätöksenteon merkityksestä avun jakamisessa. Hanke on siinä mielessä tervetullut, että se auttaa erottamaan kahdenkeskiset ja monenkeskiset lainasopimukset, mutta siihen tulisi sisältyä toimia Maailmanpankin muokkaamiseksi itsenäiseksi monenkeskiseksi rahoitusinstituutioksi.

Todelliseen yritykseen uudistaa kehitysrahoituksen jakojärjestelmä tulisi sisältyä kysymykset Bretton Woods -laitosten mandaatista, toimintatavoista ja hallinnosta. IMF:n tarkoitus ei ole osallistua kehitysyhteistyöhön ja köyhyyden vähentämiseen. Sen tulisi keskittyä auttamaan väliaikaisista maksutaseongelmista kärsiviä valtioita. Köyhät maat ovat erityisen alttiita kaupan häiriöille.

Korvaavan rahoituksen välineet tulisi ottaa jälleen käyttöön edullisten lainojen tarjoamisessa. IMF:n toiminnan pitäisi myös olla automatisoidumpaa, ja kehitysmaiden mahdollisuudet päästä avun piiriin tulisi määrittää avuntarpeen mukaan. Järjestön ei pitäisi asettaa rakenteellisia ehtoja, vaan sen tulisi keskittyä makrotalouden kysymyksiin. Se ei saisi osallistua finanssialan pelastusoperaatioihin, vaan sen pitäisi kehittää järjestelmällisiä velanhoitomekanismeja ja keskittyä kriisien ennaltaehkäisyyn kontrolloimalla kestämättömiä pääomavirtoja kehitysmaihin ja valvomalla tehokkaasti teollisuusmaiden taloudellisia käytäntöjä.

Sopiva kansainvälisen rahoituksen lähde IMF:lle olisi erityisnosto-oikeudet. On pitävämpiä perusteita mahdollisten erityisnosto-oikeuksien käyttöön kehitysmaiden vaihtotaseiden tasapainottamiseen kuin finanssialan pelastusoperaatioihin – kuten silloin, kun IMF omaksui hätärahoittajan roolin Aasian kriisin jälkeen. Nykyisiä käytäntöjä tulisi muuttaa, jotta erityisnosto-oikeudet voisivat korvata kiintiöt ja yleisen lainajärjestelyn (General Arrangements to Borrow, GAB) ja uuden lainajärjestelyn (New Arrangements to Borrow, NAB) IMF:n rahoituksen lähteenä.

IMF:n pitäisi saada myös lupa myöntää itselleen erityisnosto-oikeuksia tiettyyn rajaan asti. Raja nousisi maailmantalouden kasvaessa. Erityisnosto-oikeuksista voisi tulla maailmanlaajuisesti hyväksytty talouden väline niin yritys- kuin julkistaloudessakin. Ennalta määrätyt rajat, jotka nekin kohoaisivat maailmantalouden kasvun myötä, määräisivät maiden saaman rahoituksen.

On totta, että useita yksityiskohtia tulee vielä pohtia, mutta jos sopimus perinteisten rahoitusmenetelmien korvaamisesta erityisnosto-oikeuksilla syntyisi, IMF voisi muuttua sellaiseksi teknokraattiseksi instituutioksi, jollaista Keynes kaavaili Bretton Woods -neuvottelujen aikana. IMF:n rahoitus ei olisi enää alistettu vaikeille ja poliittisesti latautuneille neuvotteluille, joita suuret teollisuusmaat hallitsevat. Tämä muutos toimisi alkusoittona suuremmalle muutokselle järjestön hallinnossa – jäsenmaiden äänimäärien uudistamiselle.

Useat monenkeskisen kehitysrahoituksen ja asiantuntija-avun ongelmat helpottuisivat, mikäli Maailmanpankki palaisi alkuperäiseen toimenkuvaansa ja keskittyisi kanavoimaan pääomasijoituksia erilaisten projektien kautta, eikä yrittäisi korjata jokaista puutetta kehitysmaiden toimintatavoissa ja instituutioissa. Maailmanpankin ei pidä keskittyä kehitysapuun, vaan kehitysrahoitukseen toimimalla kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden ja kehitysmaiden välissä. Kuten alun perin suunniteltiin, kehitysmaille tulisi myöntää lainoja eikä lahjoituksia, ja niitä tulisi myöntää vain niille maille, jotka eivät saa yksityistä rahoitusta kohtuullisin ehdoin.

Tällaiset järjestelyt parantaisivat Maailmanpankin ja IMF:n toimintaa ja hallintoa, mutta ne eivät vastaisi perusongelmaan, joka on kaikkien edun mukaisen toiminnan, myös edullisten lainojen ja lahjoitusten, harjoittaminen Tässä painitaan sekä institutionaalisten järjestelyjen sekä resurssiongelmien kanssa.

Tulisi vakavasti harkita sellaista vaihtoehtoa, jossa rahaa kierrätettäisiin YK:n alaisen kehitysrahaston kautta. Rahastoa johtaisi asiantunteva sihteeristö ilman rahoittajien jatkuvaa sekaantumista asioihin. Rahasto raportoisi YK:n yleiskokoukselle, ja se auditoitaisiin säännöllisesti. Tämä olisi toivottavaa paitsi siksi, että YK on yhä enemmän osallisena maailmanrauhaan elimellisesti kytkeytyvien kehitystavoitteiden ja sosiaalisten kysymysten ratkomisessa, myös järjestön demokraattisemman luonteen vuoksi.

Köyhyyden vähentäminen on julistettu useissa YK:n viime vuosien kokouksissa ja konferensseissa kaikkien etujen mukaiseksi. Globaaleille rahoituslähteille on näin ollen tilausta. Tällaisia olisivat erilaiset kansainväliset verot, kuten valuutansiirtovero (ns. Tobinin vero), ympäristöverot ja esimerkiksi asekaupan vero. Niiden tuotto ohjattaisiin YK:n kehitysrahastoon. Nämä kaikki ovat haittaveroja, joten ne sekä toisivat tuloja että ehkäisisivät epätoivottuja asioita, kuten valuuttaspekulaatiota, ympäristön pilaantumista sekä aseellisia konflikteja ja väkivaltaa.

Vaikka kaikkien valtioiden osallistuminen veroihin olisi toivottavaa, se ei olisi välttämätöntä. Eräät tulonlähteet, kuten Tobinin vero, tulisi panna toimeen maailmanlaajuisesti arbitraasin estämiseksi, mutta muut, kuten ympäristöverot, voisivat kohdistua vain joihinkin alueisiin.

Myös hallitukset, yksityiset yritykset ja säätiöt sekä varakkaat yksityishenkilöt voisivat halutessaan täydentää kansainvälisiin veroihin pohjaavaa rahastoa. Nykyiset IDA:n resurssit voitaisiin ohjata rahastoon, mikäli lahjoittajat suostuisivat luovuttamaan ne itsenäisen sihteeristön haltuun. Verrattain pieni, noin 80 miljardin dollarin lahjoitus voisi luoda kehitysmaille enemmän mahdollisuuksia saada avustusta kuin mitä niillä on tällä hetkellä IDA:n ja PRGF:n puitteissa.

Tällaisten uudistusten etu olisi se, että ne loisivat tietyn määrän automaattisuutta kehitysrahoituksen jakamiseen kiertämällä työläät kansalliset budjettiprosessit ja neuvottelut avun jatkamisesta. Tämä erottaa IBRD:n ja IDA:n rahoituksen toisistaan: edellinen saa kerralla takuut rahoituksesta, kun taas jälkimmäisen rahoitus on kovan poliittisen väännön takana.

Aidosti monenkeskisen kehitysrahoitusjärjestelmän luominen on monimutkainen asia, joka vaatisi pohdintaa, sitoutumista ja keskustelua kaikilta osapuolilta. Kaikki riippuu lopulta kansainvälisen yhteisön poliittisesta tahdosta ja vaikutusvallasta. Ensiksi kysymys tulisi kuitenkin saada globaalille asialistalle. Tämä ei ole vielä valitettavasti onnistunut huolimatta lisääntyneistä YK:n kehitysrahoitus- ja köyhyyskokouksista.

Yilmaz Akyüz on YK:n kauppa- ja kehitysjärjestö Unctadin globalisaatio- ja kehitysstrategiaosaston johtaja. Teksti on alun perin julkaistu Social Watch 2006 -raportissa.

Suomennos Allan Seuri

VIITTEET
[1] Yhtyneet kansakunnat (2001). Recommendations of the High-level Panel on Financing for Development. Linkki raportiin.

[2] Maailmanpankki (2005). Global Development Finance 2005: Mobilizing Finance and Managing Vulnerability. Taulukko 5.1, s. 90.